刚性约束下我市水资源节约集约利用的调研报告

关于刚性约束下我市水资源节约集约利用的调研报告
　　　　为深入贯彻A总书记关于治水护水节水用水的重要论述和对甘肃重要讲话重要指示批示精神，着力提升水资源集约节约利用水平，促进全市经济社会高质量发展。按照市政府主要领导指示，市政府研究室联合市水务局、市农业农村局等部门，通过实地调研、查阅资料、座谈讨论等方式，深入分析了全市水资源发展的现状及存在的主要问题，并提出对策建议，形成如下调研报告。
　　　　一、水资源概况
　　　　（一）水资源情况。x是全国110个重点缺水城市和13个资源型缺水城市之一，干旱缺水是基本市情，水资源短缺是制约经济社会可持续发展的最大“瓶颈”。全市多年平均降水量125.3毫米（占全省平均水平的49.4％、占全国平均水平的19.8％），年均蒸发量2384毫米，是降水量的近20倍。多年平均水资源量5.374亿立方米，仅占全省（230.99亿立方米）的2.3％、人均水资源约1417.4立方米，仅为全国（1918.7立方米）的73.9％。耕地亩均水资源292立方米，仅为全国（1415.26立方米）的20.6％。
　　　　（二）水资源利用情况。据统计，2023年全市实际用水量81239万立方米（地表水46376万立方米，地下水34863万立方米），其中农业67425万立方米、工业6584万立方米、生活4117万立方米、生态3113万立方米。全市农业、工业、生活、生态用水占总用水量的比例分别为83％、8.1％、5.1％、3.8％（全省73.3％、5.6％、8.8％、12.3％；全国63％、16.2％、15.1％、5.7％）。2024年1季度全市实际用水量3532.65万立方米（地表水2313.05万立方米，地下水465.13万立方米，其他水源754.47万立方米），其中生活1152.12万立方、工业1454.32万立方米、农业880.44万立方米、生态45.77万立方米。
　　　　（三）地下水取水情况。全市2023年实际取用地下水3.48亿立方米（X县1.6亿立方米、X区1.88亿立方米），超采1.63亿立方米（X县超采0.38亿立方米、X区超采1.25亿立方米）。根据水利部2023年4季度通报，我市地下水水位整体呈下降趋势，较2022年同期下降0.56米。根据省水利厅2024年1季度通报显示，X区地下水水位较2023年同期下降0.83米；X县地下水水位较2023年同期下降0.87米。
　　　　二、节水工作开展情况
　　　　多年来，全市坚持以“农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损、重点地区节水开源”为目标，持续加大水利基础设施建设力度，全面落实最严格水资源管理制度，全市水资源节约工作取得阶段性成效。
　　　　（一）基础设施建设方面。着力加强水利基础设施建设，先后谋划实施皇城、西大河、X峡、韩家峡、老人头、大泉等一批重大水利工程，累计建成水库6座、塘坝167座，全市水库总库容达到2.253亿立方米，调蓄水池库容达到1144万立方米。建成农村集中供水工程83处，覆盖12个乡镇22.57万户农村群众，农村集中供水率、自来水普及率均达到98％以上，基本形成了以水库为水源、骨干输水渠道为网络、调蓄水池为结点、井灌为补充的水资源综合利用格局。
　　　　（二）农业节水控水方面。坚持把高标准农田建设作为发展节水农业的保障性工程来抓，因地制宜推进高标准农田建设（河灌区以建设塘坝为重点、井灌区以实施滴灌工程为重点），累积建成高标准农田102.7万亩。大力推广浅埋滴灌、膜下滴灌、喷灌等高效节水技术，农田灌溉水有效利用系数由2010年的0.44提高到2023年的0.596，耕地和水资源高效利用率进一步提高。积极鼓励支持养殖场（户）改造升级节水设施设备，推广使用自动饮水设备和“干清粪”“尿泡粪”等节水型生产工艺，全市畜禽规模化养殖节水率达到50％以上，控制在定额标准之内。全面深化农业水价综合改革，实行分类分档水价，同步建立精准补贴和节水奖励制度、超定额用水累进加价制度，初步构建了有利于节约用水、与水资源稀缺程度相匹配的差别化水价机制。
　　　　（三）工业节水控水方面。坚持把工业节水作为推动绿色转型发展的重要举措，加强重点工业企业节水管理，建立重点用水户监管体系，将年用水量超过10万立方米的25户工业企业纳入重点用水户监管范围，定期开展督查，促进企业节约集约用水，2023年度重点工业企业产品水耗均符合相应标准。强化工业节水分级保供，动态监测规上工业企业用水总量、地下水采用量、主要产品单位耗水量等情况，精准调度调配工业生产用水，确保极限情况下“保重点”“保链条”。探索开展企业间串联用水、分质用水、一水多用和循环利用，园区企业间循环、集约用水产业体系逐步形成。深入推进节水技术改造，聚焦废水排量大、改造条件相对成熟、示范带动作用明显的有色、化工等行业，稳步推进废水循环利用技术改造升级，约有20户企业实现废水“零”排放。全市规上工业万元工业增加值用水量从2010年的53立方米降至2023年的19.4立方米，工业用水重复利用率由2010年的82％提高至2023年的93％。
　　　　（四）城市节水控水方面。全面加强市政供水设施维护管理，严格落实市政输配水管线和市区供水设施定期巡检、维修保养制度，及时解决老旧管网“跑冒滴漏”问题，城市管网漏损率由2010年的12％降低到2023年的9.47％。严格落实建设项目水资源论证和节水“三同时”制度，全面加强建设项目节水设计方案、施工、竣工验收等关键环节监督，督促项目建设主体“一对一”制定节水措施方案，最大限度避免建设工程正常用水后“补丁式”建设。探索推行供水区域网格化管理，实施管网分区计量，实现区块化、网格化维护及全方位漏控、预警、管控，产销差率有效降低。扎实推进污水再生利用设施建设与改造、城市供水改扩建等工程，城市污水集中处理率达到98％，再生水利用率达到86.7％，远高于全国、全省水平（2025年全国地级及以上缺水城市、全省缺水城市再生水利用率目标值均为25％以上）。
　　　　（五）生态节水控水方面。坚持“山水林田湖草沙”一体化保护和系统治理，科学划分市级、县区水土流失重点预防区和重点治理区，系统推进水土流失防治工作，2011年以来累计治理水土流失面积2355.4平方公里，水土保持率达到60.58％。因地制宜地发展低压管灌、喷灌、小管出流等绿化节水灌溉工程，大力推行减少轮灌次数、使用土壤保水剂、剔除非生态用水等绿化灌溉措施，积极探索先进绿化灌溉节水技术，传统“大水漫灌”模式彻底转变，城市绿化节水效能进一步提升。
　　　　三、水资源刚性约束制度对我市发展的影响
　　　　2024年3月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行水资源刚性约束制度的意见》（以下简称《意见》），《意见》是党中央自2011年提出落实最严格水资源管理制度之后，针对水资源、水生态、水环境方面存在的突出矛盾，及当前我国水资源的新形势、新变化、新情况作出的重大战略部署，对水资源管理工作提出了更高标准、更严要求，《意见》实施后将对全市经济社会发展产生重大影响。
　　　　（一）对万元国内生产总值用水量的影响。《意见》中提出“到2025年全国万元国内生产总值用水量比2020年下降16％左右；到2035年，水资源刚性约束制度得到全面落实，水资源开发利用在承载能力范围内”的目标。近年来，我市全力打造“2＋4”现代化产业体系，产业规模不断壮大、集聚效应加速显现，支撑地区生产总值年均增速达到10％以上；同时，随着节水技术改造等措施的实施，全市万元地区生产总值用水量持续下降，根据近4年全市实际用水量（2020年9.78亿立方米、2021年9.29亿立方米、2022年9.21亿立方米、2023年8.12亿立方米（特殊年份））计算，全市2020年至2023年万元GDP用水量分别为272.7立方米、216.7立方米、176.2立方米、143.1立方米，2023年较2020年全市万元地区生产总值用水量累计下降47.6％，以此推算“十四五”末万元地区生产总值用水量下降16％的目标能够如期实现。但随着“2＋4”产业集群加速发展，全市用水量将持续增加，水资源约束日益趋紧。经初步测算，到2025年全市用水总量将达到11.18亿立方米；到2030年，全市用水总量将达到10.61亿立方米（2020年全市万元GDP用水量为272.7立方米，按照国家要求，到2025年万元GDP用水量应达到155.28立方米（预计2025年GDP达到720亿元），2030年万元GDP用水量应达到106.1立方米（预计2030年GDP达到1000亿元），按此推算，到2025年全市总用水量约为11.18亿立方米；2030年全市总用水量10.61亿立方米）。《意见》实施后，在农业高效节水基本实现全覆盖、工业节水改造技术已达到全省先进水平的基础上，完成万元地区生产总值用水量持续下降的空间进一步收窄，到2035年，实现水资源开发利用在承载能力范围内的目标难度将越来越大。
　　　　（二）对工业发展的影响。《意见》中提出“制定水资源严重短缺和超载地区高耗水工业产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录；制定完善国家鼓励的工业节水工艺、技术和装备；完善高耗水工业产能置换政策，依法依规淘汰相关落后产能，坚决遏制盲目上马高耗水项目；在水资源严重短缺和超载地区实施高耗水工业强制性用水定额；在水资源严重短缺和超载地区，依据有关规定暂停新增取水许可”等要求。近年来，我市持续强化工业节水管理，加快推进工业节水项目实施，积极鼓励引导企业开展节水技术改造，全市规上工业万元工业增加值用水量逐年下降，2023年较2020年下降29％，提前超额完成省上下达的“十四五”期间万元工业增加值用水量下降11.9％的目标任务。但随着40万吨铜电解系统建设、10万吨动力电池用液体硫酸镍等39项重点工业项目相继实施，全市工业用水矛盾日益凸显。经初步测算，到2025年工业用水将达1亿立方米，缺口达0.39亿立方米（省上下发X峡水库取水许可工业用水为6061万立方米）；2030年工业用水将达1.4亿立方米，届时工业用水缺口将达0.79亿立方米。《意见》实行后，将对我市工业可持续发展产生重大影响。一是工业用水保障难度加大。在保障粮食安全的前提下，实行水资源超载地区暂停新增取水许可制度，将导致我市新增规模工业项目办理取水许可证难度加大，现有工业水量无法满足企业发展需求，镍都实业、佰利联、晶科等用水大户将面临严重缺水困境，制约全市工业经济高质量发展。二是工业企业生产成本增加。《意见》中提出“对水资源严重短缺和超载地区实施高耗水工业强制性用水定额制度”，在农业用水占比较大且短期无法改变的前提下，未来我市部分工业企业需通过水权交易、实施工业节水改造等途径解决水资源短缺问题，致使企业生产成本大幅增加。三是制约产业延链补链强链。当前，我市正处于传统产业与战略性新兴产业加快转换的关键阶段，“2＋4”产业链群中有色金属新材料、化工循环、资源综合利用等传统产业占比大、水耗相对较高，新能源和新能源电池、数字经济等新兴产业耗水相对较低，但均处于发展初期，距离形成规模、发挥效益还有差距。《意见》实施后，新建、改建、扩建产业链重点项目用水许可审批权由原来的市、县级水行政主管部门调整为省级主管部门，并严格进行水资源论证，将会影响重大重点项目的申报、审批，进而导致延链补链强链项目无法落地或延期实施，制约传统产业转型升级和新型产业培育壮大。
　　　　（三）对农业生产的影响。《意见》中提出“水资源严重短缺和超载地区原则上不再新增灌溉用水量；引导水资源严重短缺和超载地区压减高耗水作物，因地制宜发展低耗水、耐旱作物种植；强化地下水水位管控，防止地面沉降，实现地下水可持续利用；各地取用的地表水量不得超过地表水可用水量，并符合生态流量管控目标；开采利用的地下水总量不得超过地下水可用水量，并符合地下水水位控制目标”的要求。近年来，全市持续优化调整种植结构，大力发展高效节水农业，全力推进高标准农田建设，高效节水农业取得了一定成效，但受旱情和水情的双重影响，现有水资源无法满足我市农业用水需求。全市多年平均农业用水量达80856万立方米（2020年农业用水84607万立方米、2021年农业用水79486万立方米、2022年农业用水78474万立方米），远远超过省上核定农业灌溉水量（省上核定我市农业地表水水量21400万立方米、农业地下水许可量15296.08万立方米）36696.08万立方米，其中：2023年地表水超许可量1.32亿立方米，地下水超许可量1.63亿立方米。经测算，2030年我市农业用水量（耕地种植面积184.04万亩）将达83554万立方米，缺口达46858万立方米。《意见》实施后，将对我市农业发展产生诸多不利影响。一是粮食安全底线与水资源控制红线难以兼顾。2021年以来，省上每年下达我市灌溉范围内粮食种植面积均在90万亩以上，并明确要求做到“两个只增不减”。《意见》中提出“强化地下水水位管控，防止地面沉降，实现地下水可持续利用；各地取用的地表水量不得超过地表水可用水量，开采利用的地下水总量不得超过地下水可用水量”的要求。省上分配我市的农业用水指标为36696.08万立方米，目前我市农业灌溉用水系数为0.6，除去地表水损耗8560万立方米，农业实际可用水量为28136.08万立方米。按照传统灌溉方式亩均用水量470立方米计算，最多能够灌溉粮食作物60万亩，将无法保障省上下达我市的粮食种植任务。二是巩固提升脱贫攻坚成果、促进农民稳定增收与压减配水面积矛盾突出。我市农民收入来源主要以经营性收入为主，近年来，我们通过发展现代种养业，实现了农民增收致富，但基础还不够稳固。《意见》中明确提出水资源严重短缺和超载地区原则上不再新增灌溉用水量，按照石羊河流域综合治理规划核定的66.29万亩配水面积种植，我市预计人均耕地面积将减少约5亩（全市农村户籍人口约23.5万人），农民人均可支配收入将下降30％一50％（X县下降50％左右，X区下降30％左右），无法确保农民持续增收。同时，受水资源刚性约束和干旱缺水等不利因素影响，新型经营主体（种植大户）种植经济作物补偿收益受限，很大程度上影响全市菜草畜产业规模，2023年全市蔬菜、饲草种植面积达40.26万亩（蔬菜29.15万亩、饲草11.11万亩），2024年预计全市蔬菜、饲草种植面积约20万亩（蔬菜14万亩、饲草6万亩），缩减规模超过50％。在水资源紧缺问题无法得到有效解决的前提下，今后全市经济作物种植规模将持续缩减，对高品质菜草畜产业链群发展造成较大冲击，影响乡村产业振兴。
（四）对城